La négociation UNEDIC : un accord sans tambour ni trompette

Conclue pour trois ans au 1er janvier 2006, la convention Unedic, qui fixe les règles de fonctionnement du régime paritaire d’assurance chômage, est en passe d’être renouvelée. Comme depuis 1993, elle ne sera signée que par trois organisations syndicales sur cinq (la CFDT, La CGE-CGC, la CFTC). L’ensemble des organisations patronales ont, elles, accepté l’accord (CGPME, UPA, MEDEF). C’est un accord à minima qui ne règle aucun des problèmes de fond que traverse cette institution, pas même la question récurrente de son déficit qui, pourtant, a justifié la présente convention.

Cet accord, dicté par un impératif d’ordre institutionnel visant à sauvegarder le paritarisme, a délibérément décidé de renvoyer à plus tard les réformes de fond qui pourtant s’imposent. Il repose sur des projections économiques et démographiques qui restent fragiles et les mesures d’économie adoptées pourraient rapidement se révéler insuffisantes. D’où la nécessité qu’il y a à engager l’UNEDIC dans la voie de réformes structurelles pour modifier son mode de financement qui repose exclusivement sur l’évolution de la masse salariale. Cette réforme s’impose également pour assurer une meilleure couverture des situations de chômage car près d’un demandeur d’emploi sur deux est exclu du régime d’assurance-chômage. Les primo demandeurs d’emploi ne disposent d’aucune protection indemnitaire. Les salariés précaires qui pourtant ont cotisé à l’UNEDIC durant cinq mois sont également exclus de l’Unedic. Quant aux chômeurs de longue durée, la réduction, décidée arbitrairement, des durées d’indemnisation tend à les réorienter au hasard des décisions prises vers les minima sociaux. Au final, le système apparaît bien peu redistributif et semble privilégier les seuls chômeurs à salaires élevés et issus de l’emploi durable. Voilà pourquoi aussi cet accord ne parvient pas à faire l’unanimité parmi les organisations syndicales par ailleurs en proie à des jeux de pouvoirs internes et externes peu compatibles avec l’exercice de leur mission de service public.

Un contexte économique et social difficile

Comme en 2002, c’est sur fond de déséquilibre financier que se sont engagées les négociations pour renouveler la convention UNEDIC. Le régime a affiché en 2005 un déficit cumulé de ses comptes qui a atteint 14 milliards d’euros. Le retournement conjoncturel de 2001 est à l’origine du déficit puisque la baisse de l’emploi pèse sur les recettes du régime assises sur les cotisations salariales alors même qu’il y a une augmentation des dépenses liée à l’afflux de chômeurs. Outre l’impact de la récession, la progression de la part des cadres et des salariés âgés de plus de 55 ans, c’est-à-dire des hauts salaires, dans la population indemnisée, explique aussi une partie du déficit enregistré en 2005. Ces négociations se sont toutefois déroulées dans un climat social tendu car depuis maintenant plus de 25 ans on a assisté à une réduction quasi continue des droits à indemnisation des chômeurs. De réformes en réformes, le taux de couverture des chômeurs, c’est-à-dire la part de ceux qui sont effectivement indemnisés par l’Unedic reste faible et le régime n’indemnise toujours qu’un demandeur d’emploi sur deux. Voilà pourquoi les mesures d’économie qui ont été adoptées, pour nécessaire qu’elles soient, n’ont pu recevoir l’aval que de 3 organisations syndicales sur 5.

Les principales dispositions de l’accord

Les mesures d’économie adoptées, et applicables dès le premier janvier 2006, reposent essentiellement sur un relèvement des taux de cotisations sociales et une refonte des filières d’indemnisation qui durcira à nouveau les durées d’indemnisation des chômeurs. Voici les principales dispositions de l’accord.

  • Cotisation à l’assurance-chômage. Le taux de cotisation chômage sera relevé de 0,08 points, réparti à parts égales entre l’employeur et le salarié. Cette cotisation passera de 6,4 % à 6,48 % du salaire brut (4,04 % pour les entreprises et 2,44 % pour les salariés). Ce relèvement devrait apporter 960 millions de recettes supplémentaires au régime.
  • Refonte des filières d’indemnisation. Le système français définit la durée d’indemnisation des chômeurs en fonction de la durée d’emploi antérieure à la période de chômage. C’est ainsi qu’ont été définies en 1982 les filières d’indemnisation. Cet accord ne modifie pas les conditions d’accès au régime indemnitaire mais il réduit la durée des droits de la filière longue (filière B), la plus fréquentée, celle qui permettait d’être indemnisé durant 23 mois après 14 mois d’affiliation préalable. Il en faut désormais 16 pour maintenir la durée des droits. Autrement, cette durée passe à 12 mois.

Ce durcissement des conditions d’affiliation devrait permettre à l’Unedic de réaliser 474 millions d’euros d’économie sur trois ans. Contrairement à la réforme de 2002, ces nouvelles filières ne s’adressent qu’aux nouveaux demandeurs d’emploi entrant au chômage à compter du 1er janvier.

D’autres mesures plus actives ont été adoptées pour favoriser le retour à l’emploi des chômeurs : accompagnement personnalisé des chômeurs, subvention à l’emploi, ouverture de l’accès à la formation aux chômeurs issus de contrats précaires, financement des démarches de validation des acquis de l’expérience pour installer la formation professionnelle tout au long de la vie. Le coût additionnel de ces mesures en faveur de l’emploi n’est pas connu, mais les experts de l’UNEDIC misent sur leurs effets en termes de retour à l’emploi pour en attendre une économie nette de 1 milliard d’euros. Au total, par le biais de cette réforme l’UNEDIC devrait économiser 2,4 milliards d’euros sur trois ans. Entre temps, le régime table également sur une amélioration de la conjoncture (retour de la croissance et départs massifs en retraites). Toutefois, ces projections apparaissent bien fragiles et, selon de nombreux experts, le risque est élevé de voir encore s’aggraver le déficit de l’UNEDIC dans les prochaines années.

Un camp syndical toujours aussi divisé

Si la convention a été signée par les 3 organisations patronales (MEDEF, UPA, CGPME), elle n’a en revanche reçu l’adhésion que de la CFDT, la CGC, et la CFTC. La volonté de parvenir à tout prix à un accord pour sauver le paritarisme d’une intervention de l’Etat s’est traduite, dans les faits, par un accord minimal qui est loin de faire l’unanimité dans le camp syndical. La CGT dénonce ainsi un « accord de dupe » estimant que l’essentiel des économies réalisées « se fera sur le dos des chômeurs et des salariés». Selon la CGT, la création de la nouvelle filière (A+) va léser quelque 100 000 personnes qui, à ce jour, avaient droit à 23 mois d’allocation et ne seront plus indemnisés que 12 mois. FO, qui a joué un rôle central dans cette négociation pour éviter une forte dégradation des conditions d’indemnisation des chômeurs, a toutefois refusé de signer le protocole d’accord. Cette organisation qui souhaitait pénaliser les entreprises utilisant massivement les contrats précaires n’a pas obtenu satisfaction sur ce point. Elle réclamait une sur cotisation de 1,25 % sur les contrats à durée déterminée qu’elle n’a pas obtenue.

Le moins que l’on puisse dire est que la faiblesse du consensus social qui entoure cet accord ne contribuera pas à légitimer la gestion paritaire de l’Unedic. Un paritarisme qui sort, une fois de plus, bien affaibli de ce nouvel épisode social.

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